Em contratos de obras públicas, especialmente em obras de infraestrutura municipal e estadual, é relativamente comum que a construtora receba a ordem de serviço, mobilize equipe, equipamentos, fornecedores e subcontratados, mas não consiga executar a obra no ritmo previsto.
O motivo nem sempre está na Contratada.
Muitas vezes, a obra não avança porque o projeto executivo não foi aprovado, a área ainda não foi desapropriada, a licença ambiental não foi emitida, a interferência com concessionárias não foi resolvida ou a Administração ainda não liberou determinada frente de serviço.
Para pequenas e médias construtoras, esse tipo de situação pode ser financeiramente muito grave.
A empresa assume custos de mobilização, mantém equipe à disposição, compromete capital de giro, paga fornecedores, preserva estrutura administrativa e, ao mesmo tempo, não consegue medir e faturar como previsto no cronograma original.
A pergunta é: quem paga essa conta?
A resposta depende do contrato, da matriz de riscos, do regime de execução e, principalmente, da forma como a construtora documenta o problema desde o início.
OBRA PARADA NEM SEMPRE É CULPA DA CONSTRUTORA
Um erro comum em contratos públicos é tratar todo atraso de obra como se fosse culpa automática da empresa contratada e isso não é uma verdade absoluta.
Em obras públicas, existem atrasos que decorrem de falhas de planejamento, indefinições de projeto, ausência de licenças, pendências de desapropriação, interferências não removidas ou demora na liberação de frentes pela própria Administração.
Nesses casos, antes de discutir multa, penalidade ou descumprimento contratual, é necessário identificar a causa real da paralisação.
Se a construtora está impedida de executar por fato alheio à sua responsabilidade, o atraso não pode ser tratado da mesma forma que um atraso causado por falta de equipe, baixa produtividade, má gestão ou inadimplemento da Contratada.
A análise correta deve responder a algumas perguntas, como:
- a frente de serviço estava efetivamente liberada?
- o projeto necessário à execução estava aprovado?
- a licença exigida já havia sido emitida?
- a área estava disponível para intervenção?
- havia interferências conhecidas e não resolvidas?
- a Contratada tinha meios reais de executar o serviço?
- o risco estava alocado à Administração ou à Contratada?
Essas perguntas são fundamentais para definir se haverá apenas prorrogação de prazo ou também direito à recomposição de custos.
A IMPORTÂNCIA DA MATRIZ DE RISCOS
A Lei nº 14.133/2021 reforçou a importância da matriz de riscos nos contratos administrativos, especialmente em obras e serviços de engenharia mais complexos.
A matriz de riscos serve para indicar, de forma objetiva, quais eventos são de responsabilidade da Administração, quais são da Contratada e quais são compartilhados. Em obras públicas, isso é essencial.
A falta de projeto, a demora na desapropriação, a ausência de licença ou a não liberação de frente de serviço podem ter tratamentos diferentes conforme o edital, o contrato e o regime de execução adotado.
Em uma contratação tradicional, por exemplo, em que a Administração fornece o projeto básico e libera as áreas necessárias à execução, a tendência é que falhas ou omissões relevantes nesses elementos sejam atribuídas ao Poder Público.
Já em uma contratação integrada ou semi-integrada, a análise exige mais cuidado, porque parte dos riscos de projeto pode ter sido atribuída à Contratada. Ainda assim, isso não significa que todo e qualquer problema possa ser automaticamente transferido à construtora. A alocação de riscos precisa ser clara, objetiva e compatível com as obrigações assumidas por cada parte.
Por isso, antes de formular qualquer pedido de reequilíbrio, a construtora deve analisar:
- o edital;
- o contrato;
- a matriz de riscos;
- o regime de execução;
- o anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo, a depender do regime de contratação;
- o cronograma físico-financeiro;
- a ordem de serviço;
- as licenças e autorizações exigidas;
- os documentos de desapropriação ou liberação das áreas.
Sem essa análise, o pleito pode ficar genérico e perder força.
FALTA DE PROJETO: A CONSTRUTORA DEVE ARCAR COM O CUSTO DA PARALISAÇÃO?
Depende. Se o contrato foi licitado com projeto fornecido pela Administração e a obra não pode avançar porque o projeto é incompleto, incompatível, contraditório ou depende de revisão pelo ente público, há forte argumento para reconhecer que o atraso decorre de fato imputável à Administração. Nessa hipótese, a construtora deve comunicar formalmente a impossibilidade de execução, demonstrar quais atividades foram impactadas e registrar os custos decorrentes da paralisação ou redução de ritmo.
O ponto central é provar o nexo causal. Não basta dizer que “faltou projeto”, é necessário demonstrar:
- qual projeto estava pendente;
- qual frente foi impactada;
- qual serviço deixou de ser executado;
- desde quando a pendência existe;
- quais equipes e equipamentos ficaram ociosos;
- quais custos adicionais foram gerados;
- como o cronograma foi afetado;
- de quem era a responsabilidade pelo projeto.
Em muitos casos, a falta de projeto gera direito à prorrogação de prazo. Em situações mais graves, também pode justificar pedido de recomposição de custos indiretos, administração local, desmobilização, remobilização, manutenção de estrutura e demais impactos comprovados.
DESAPROPRIAÇÃO PENDENTE: A OBRA PODE SER EXIGIDA SEM ÁREA LIBERADA?
A execução de uma obra pública pressupõe que a Contratada tenha acesso às áreas necessárias à intervenção. Se a Administração emite ordem de serviço, mas ainda não concluiu a desapropriação ou não liberou a área, a construtora não pode ser responsabilizada por não executar aquilo que materialmente está impedida de realizar.
A Lei nº 14.133/2021 permite que o edital atribua à Contratada a responsabilidade pela realização de desapropriação autorizada pelo Poder Público, porém, essa responsabilidade precisa estar prevista de forma clara no edital e no contrato. Na ausência dessa previsão, a regra prática é que a disponibilização da área e a solução das pendências dominiais normalmente pertencem à esfera da Administração contratante.
Por isso, quando houver frente parada por desapropriação pendente, a construtora deve evitar apenas aguardar informalmente. O correto é protocolar comunicação formal informando:
- a área não liberada;
- os serviços impedidos;
- os impactos no caminho crítico;
- os recursos mobilizados;
- a necessidade de reprogramação;
- a reserva de direito à prorrogação de prazo e recomposição de custos, se aplicável.
Essa documentação é indispensável para afastar eventual tentativa futura de imputar atraso à Contratada, quando a responsabilidade é da Administração Pública.
LICENÇA AMBIENTAL OU AUTORIZAÇÃO NÃO EMITIDA: QUEM ASSUME O RISCO?
A resposta também depende do edital e do contrato.
A Lei nº 14.133/2021 admite que o edital atribua à Contratado a responsabilidade pela obtenção do licenciamento ambiental, mas, novamente, essa transferência precisa ser expressa, clara e compatível com o objeto contratado.
Se a licença era responsabilidade da Administração e não foi emitida no prazo necessário, a construtora tem argumento relevante para pleitear reprogramação do cronograma e, conforme o caso, recomposição dos custos decorrentes da paralisação.
Por outro lado, se o edital atribuiu à Contratada a responsabilidade de obter determinada licença, autorização ou aprovação técnica, será necessário avaliar se o atraso decorreu de conduta da empresa, de fato de terceiro, de exigência superveniente do órgão licenciador ou de deficiência de informações fornecidas pela própria Administração.
Em matéria ambiental, urbanística e regulatória, a análise costuma ser bastante técnica, razão pela qual o pleito não deve ser formulado apenas com base na alegação de “atraso de licença”, é necessário reconstruir toda a linha do tempo do processo, com protocolos, exigências, respostas, manifestações de órgãos públicos e impactos concretos na execução.
A PRORROGAÇÃO DE PRAZO É AUTOMÁTICA?
A Lei nº 14.133/2021 prevê que, em caso de impedimento, ordem de paralisação ou suspensão do contrato, o cronograma de execução deve ser prorrogado automaticamente pelo tempo correspondente, com anotação por apostila.
Esse dispositivo é muito importante para obras públicas, pois na prática, se a própria Administração impede, paralisa ou suspende a execução, a construtora não deve ser penalizada pelo período em que ficou impossibilitada de executar, contudo, é recomendável não confiar apenas na expressão “automaticamente”, a construtora pode e deve provocar formalmente a Administração para que o impedimento seja registrado no processo administrativo, o cronograma seja ajustado e a nova programação seja reconhecida.
A formalização evita discussão futura sobre prazo, multa, atraso de marcos intermediários e responsabilidade pelo descumprimento do cronograma.
PRAZO É UMA COISA. CUSTO É OUTRA.
Esse ponto é essencial. Nem toda paralisação gera automaticamente direito a indenização ou reequilíbrio econômico-financeiro. A prorrogação de prazo busca ajustar o cronograma. Já o reequilíbrio econômico-financeiro busca recompor os efeitos econômicos de um evento que alterou a relação original entre encargos e remuneração.
Em outras palavras, a construtora pode ter direito à prorrogação de prazo, mas precisará demonstrar tecnicamente os custos adicionais se quiser receber valores.
Entre os custos que podem ser discutidos, a depender do caso concreto, estão:
- administração local prolongada;
- manutenção de equipe técnica;
- equipamentos ociosos ou subutilizados;
- desmobilização e remobilização;
- custos financeiros;
- reajustes e impactos em fornecedores;
- aumento de permanência no canteiro;
- seguros e garantias prorrogados;
- custos indiretos não absorvidos pela medição prevista.
O pedido precisa ser demonstrado com planilhas, documentos e nexo causal, pedidos genéricos de reequilíbrio tendem a ser rejeitados.
A CONSTRUTORA PODE PARALISAR A OBRA?
Não de forma precipitada, mesmo diante de atraso de projeto, licença ou desapropriação, a construtora deve agir com cautela.
A paralisação unilateral, sem registro (comunicação formal), sem demonstração técnica e sem tentativa de reprogramação, pode gerar risco de penalidade contratual.
O caminho mais seguro é:
- identificar a frente impedida;
- comunicar a fiscalização;
- pedir orientação formal;
- registrar os impactos no diário de obras;
- propor reprogramação;
- reservar direitos;
- formular pleito técnico, se houver impacto financeiro.
Assim que possível, a construtora deve demonstrar que tentou mitigar os impactos, realocando equipes, antecipando atividades viáveis ou ajustando a sequência executiva. Essa postura fortalece muito a defesa da empresa.
O QUE A PEQUENA CONSTRUTORA DEVE DOCUMENTAR
Em casos de obra parada por falta de projeto, desapropriação ou licença, a documentação é o principal ativo da construtora. É recomendável organizar um dossiê com:
- contrato e edital;
- matriz de riscos;
- ordem de serviço;
- cronograma físico-financeiro original;
- cronogramas revisados;
- diários de obra;
- relatórios fotográficos;
- atas de reunião;
- e-mails e correspondências trocados com a fiscalização;
- protocolos de solicitação de projeto;
- documentos de licenciamento;
- documentos sobre desapropriação ou liberação de áreas;
- registros de interferências;
- apontamentos de equipe e equipamentos;
- custos de administração local;
- notas fiscais de fornecedores impactados;
- comprovação de desmobilização ou remobilização;
- planilha de cálculo do impacto financeiro.
Quanto mais organizada for a documentação, maior a chance de o pedido ser analisado de forma séria e de ser deferido pela Administração.
QUANDO FORMULAR O PLEITO?
A prática de esperar o final da obra não tem mais viabilidade na Lei nº 14.133/21. Muitas construtoras deixavam para discutir todos os impactos apenas no encerramento contratual e isso além de enfraquecer o pedido, porque dificulta a demonstração do nexo causal e permite que a Administração alegue ausência de comunicação tempestiva, perdeu muita força na atual Lei de Licitações. O mais adequado é apresentar comunicações progressivas.
Primeiro, a empresa registra o impedimento, na sequência, demonstra os impactos no prazo, em seguida, se houver custos mensuráveis, apresenta pedido específico de recomposição ou reserva expressa de direitos para apuração posterior.
Separar essas frentes torna o pleito mais claro e mais difícil de ser rejeitado por alegações genéricas.
CONCLUSÃO
Obra pública parada por falta de projeto, desapropriação ou licença não pode ser tratada automaticamente como falha da construtora.
Em muitos casos, a empresa está pronta para executar, mas é impedida por pendências que pertencem à esfera de responsabilidade da Administração ou que, no mínimo, precisam ser analisadas conforme a matriz de riscos do contrato.
Para pequenas e médias construtoras, a diferença entre suportar prejuízo e preservar seus direitos está na forma como o problema é conduzido desde o início, não basta reclamar informalmente, é preciso documentar, comunicar, demonstrar o nexo causal, registrar os impactos e formular o pedido correto no momento adequado.
Em contratos públicos, quem comprova melhor o fato, o prazo e o custo têm muito mais chance de transformar uma paralisação em um pleito tecnicamente defensável.
O Shibata Advogados atua na assessoria jurídica de construtoras, empreiteiras e empresas de infraestrutura em contratos públicos e privados, na gestão contratual, na elaboração de pleitos de reequilíbrio econômico-financeiro e prevenção de riscos na execução de obras públicas. Dúvidas a respeito do tema, estamos à disposição.