Uma licença pendente pode impedir a execução de uma obra, mas, para obter a adequação do cronograma e discutir os custos da paralisação, a construtora contratada precisa demonstrar exatamente o que ficou impedido, por quanto tempo e com quais consequências.
Em obras de infraestrutura, a ordem de serviço nem sempre significa que todas as frentes estão disponíveis. Pode haver áreas ainda não desapropriadas, pendências ambientais, restrições de acesso ou autorizações necessárias para executar determinados trechos, razão pela qual, fazer uma boa administração contratual é essencial para não se perder o lucro orçado para a obra.
Quando isso acontece, surgem duas perguntas diferentes:
1) quanto tempo a obra foi efetivamente afetada? e
2) quais custos adicionais decorreram desse impedimento?
Mas atenção, a resposta à primeira não resolve automaticamente a segunda.
PRIMEIRO PASSO: IDENTIFICAR O IMPEDIMENTO E A RESPONSABILIDADE PELO RISCO
A análise começa pelo Edital, pelo Contrato, pela Matriz de Riscos, pelos projetos e pelo cronograma.
É preciso verificar:
- quem assumiu a obrigação de obter cada licença ou liberar cada área;
- quais condições deveriam estar cumpridas antes do início dos serviços; e
- se a contratada tinha alguma providência pendente a ser adotada.
A Lei nº 14.133/2021 permite que o Edital atribua ao Contratado a obtenção do licenciamento ambiental. Também determina que, nas contratações integradas e semi-integradas, o Edital e o Contrato tratem da distribuição de responsabilidades e riscos relacionados às desapropriações. Além disso, a matriz de riscos, quando existente, deve orientar a solução dos pleitos apresentados durante a execução.
Por isso, não basta afirmar que “a licença atrasou”. O registro deve indicar:
- qual licença atrasou;
- qual atividade dependia da referida licença;
- quem deveria providenciá-la, e;
- a partir de quando sua ausência impediu a execução prevista.
SEGUNDO PASSO: DEMONSTRAR O EFEITO E OS IMPACTOS SOBRE O PRAZO
Uma frente indisponível não significa, necessariamente, que toda a obra ficou paralisada.
Pode ser possível executar serviços em outros locais ou alterar a sequência das atividades sem afetar a data final. Além disso, também pode ocorrer o contrário, uma única frente bloqueada pode comprometer uma atividade essencial do caminho crítico.
Para demonstrar o impacto no prazo, a construtora deve preservar o cronograma contratual e suas atualizações, identificar as atividades impedidas e comparar o planejamento com o avanço efetivamente possível.
O registro precisa mostrar quando o impedimento começou, quando terminou e se houve alternativas tecnicamente viáveis de execução.
A Lei nº 14.133/2021 prevê que, em caso de impedimento, ordem de paralisação ou suspensão do contrato, o cronograma de execução será prorrogado pelo tempo correspondente, com anotação mediante apostila. A aplicação dessa regra ao caso concreto exige delimitar o impedimento e o período correspondente; sobretudo em paralisações parciais, a análise do cronograma é decisiva.
Por isso, uma administração contratual bem-feita, desde o início da obra, é tão importante.
PRAZO ADICIONAL NÃO EQUIVALE A PAGAMENTO AUTOMÁTICO
A extensão do prazo enfrenta o tempo perdido. O pedido de reequilíbrio enfrenta o efeito econômico atribuído ao evento.
Uma paralisação pode gerar ambos, apenas um deles ou nenhum custo adicional indenizável, tudo depende do que está previsto no Contrato, na Matriz de Riscos e nos fatos comprovados.
No pedido econômico, é necessário individualizar despesas como manutenção indispensável de equipe e estrutura, equipamentos ociosos sem possibilidade razoável de remanejamento, desmobilização, nova mobilização e custos decorrentes de alteração da sequência executiva. Cada parcela precisa ter período, composição, documento de suporte e vínculo com o impedimento.
Também é preciso evitar duplicidades. Um custo já remunerado por medições, reajuste, ou outra rubrica contratual ou por aditivo não deve ser novamente incluído no pleito.
A Lei nº 14.133/2021 prevê hipótese de alteração consensual para restabelecimento do equilíbrio em obras e serviços de engenharia cuja execução seja obstada por atraso em procedimentos de desapropriação, desocupação, servidão administrativa ou licenciamento ambiental por circunstâncias alheias ao contratado, contudo, tal previsão não dispensa a prova do impacto econômico efetivo.
QUAIS DOCUMENTOS DEVEM SER GUARDADOS DURANTE A PARALISAÇÃO?
O conjunto de documentos deve permitir que alguém que não acompanhou a obra reconstrua o ocorrido. Em termos práticos, é recomendo se guardar:
- Documentos do fato impeditivo: comunicações do órgão licenciador, informações sobre desapropriações, ordens da Administração, atas de reunião, registros no diário de obra e fotografias datadas e de preferência georreferenciadas;
- Documentos do efeito no cronograma: planejamento original, atualizações periódicas, identificação das frentes bloqueadas, atividades predecessoras e sucessoras, medições e justificativa técnica sobre a possibilidade de remanejamento;
- Documentos do efeito financeiro: contratos de equipamentos e de subcontratações, folhas de pagamento, notas fiscais, comprovantes de mobilização e desmobilização e memória de cálculo por período e rubrica;
- Documentos das medidas de mitigação: propostas de execução em outras frentes, pedidos de orientação à fiscalização, remanejamentos realizados e razões técnicas que impediram soluções alternativas.
A comunicação à fiscalização deve ser feita enquanto o problema acontece e atualizada quando seus efeitos mudarem. Uma planilha elaborada meses depois pode organizar os valores, mas dificilmente substitui os registros contemporâneos da obra.
COMO ESTRUTURAR O PEDIDO
Um pleito consistente pode seguir uma sequência simples:
fato impeditivo → responsabilidade contratual pelo risco → atividade afetada → impacto demonstrado no cronograma → custo adicional comprovado → providência solicitada.
Quando ainda não for possível quantificar todos os efeitos, a construtora contratada deve registrar o impedimento e apresentar os elementos já disponíveis, indicando expressamente o que dependerá da evolução dos fatos. Ao final, os pedidos de ajuste de prazo e de recomposição econômica devem trazer fundamentos e provas próprios, ainda que decorram do mesmo evento.
O registro feito durante a obra é o que transforma uma paralisação conhecida por todos em um pedido que pode ser examinado tecnicamente, decidido pela Administração e sustentado perante os órgãos de controle.
O SHIBATA ADVOGADOS se coloca à disposição para eventuais esclarecimentos a respeito do tema.